Teze k problematice IT ve veřejné správě

Text, vytvořený někdy v roce 2000 pro IT komisi někdejší čtyřkoalice, vedenou tehdy budoucím ministrem informatiky Mlynářem. Komise se rozpadla vinou demence, nezájmu a neschopnosti jejích členů, politiků a vlastně všech…

Úvodní slovo

Informační technologie (dále jen „IT“) mají vliv na řadu oborů lidské činnosti a je třeba předpokládat, že jejich vliv se bude s postupem doby nejen prohlubovat, ale i rozšiřovat do dalších oblastí. Proto existuje mnoho úhlů z nichž je možné na zavádění IT v oblasti veřejné správy (dále jen „VS“) hledět.
Tento dokument si neklade za cíl postihnout do detailů všechny aspekty IT ve VS, pouze nastínit některé možné kroky, které by mohly vést ke zlepšení využívání IT a jejich většímu rozšíření ve VS a tím sekundárně i v celé společnosti. Částečně z tohoto důvodu a částečně v důsledku nedostatku informací (objektivního i subjektivního) mohou být některé údaje v tomto dokumentu neúplné, zkreslené či vycházet z mého subjektivního hodnocení. V místech, kde si nejsem jist, jde dokonce o poznámky v „ich“ formě. Prosím proto o toleranci.

Historie

Zavádění počítačů ve VS začalo spontánně již počátkem 90. let. V počátcích se jednalo především o nahrazení psacích strojů prostředkem, který byl k danému účelu (psaní dokumentů) vhodnější. O rozvoji IT ve VS lze hovořit v zásadě od poloviny 90.let, kdy zlevnění a pokrok v technologiích umožnil propojení počítačů a sdílení dat, velkým stimulem je jednoznačně rozšíření používání internetu a to jak ke komunikaci, tak k prezentaci.
Pro počátky využívání IT ve VS je charakteristická především spontánnost. Zejména na základě osobní iniciativy vznikají lokální systémy v rámci jednotlivých orgánů a institucí VS, které nejsou navzájem „kompatibilní“.
Časem vznikají systémy na základě „oborové“ iniciativy (obchodní rejstřík, systém celní správy, živnostenský rejstřík apod.). Pozn.: V této souvislosti bych vyzdvihl právě zveřejnění obchodního rejstříku na stránkách ministerstva spravedlnosti, které zdaleka není samozřejmostí ani v ekonomicky vyspělejších státech.
Během několika let se z IT stalo natolik velké politikum, že byly podniknuty první kroky na „centrální“ úrovni. Byla přijaty dokumenty (Státní informační politika, koncepce budování informačních systémů VS, Akční plán atd.), zřízeny orgány (ÚSIS/ÚVIS, Rada vlády pro SIP atd.) a podniknuty první kroky v oblasti legislativy (elektronický podpis, ochrana osobních údajů spod.).

Současná situace

Po neúspěchu ÚSIS byla přijata teze, že na centrální úrovni bude kromě víceméně politických orgánů typu Rady vlády pro SIP zřízen pouze orgán, koordinující a standardizující (velmi zjednodušeně řečeno – podrobněji viz zákon 365/2000 Sb.) spolupráci informačních systémů VS.
Pracuje se na vytvoření/sjednocení základních registrů a jejich propojení v rámci VS, případně i zveřejnění (katastr). Byla zřízena www.centralni-adresa.cz , ze které by měl být přístup ke všem informacím z VS.
Podnikají se další kroky směrem k „otevírání“ VS občanům (projekty infromačních kiosků, e-government atd.). V této souvislosti je třeba zmínit i zákon 106/99 Sb., který přes všechny problémy znamená zásadní průlom v uplatňování veřejné kontroly VS.
Dochází k prolínání a střetávání tří druhů zájmů:
a) lokálního/individuálního (jednotlivé subjektyVS  jsou v důsledku  individuálních okolností připraveny/ochotny využívat IT v různém rozsahu a míře, stejně tak jako se „otevírat“ veřejnosti)
b) oborového (v oblasti centrálních registrů a databází je logicky enormní snaha o unifikaci a sjednocení, neboť to přináší značné zvýšení efektivity)
c) centrálního (kromě faktu, že se jedná o relativně populární politické téma, jde o logickou snahu zkoordinovat/sjednotit/zpřístupnit lokální a oborové informace a umožnit jejich vzájemnou interakci)
Vzhledem ke krátké době působení ÚVIS nelze jednoznačně posoudit, zda či v jaké míře se záměr daří naplňovat.

Cílový stav

Je třeba podotknout, že cílový stav, tak jak popsán níže, není v zásadním protikladu s cílovým stavem, tak jak je specifikován ve státní informační politice a dalších dokumentech, pojednávajících o IT ve VS.
V některých oblastech, jako např. v oblasti nutného zabezpečení dat proti zneužití, „interaktivnosti“ základních registrů (obyvatel, ekonomických subjektů, nemovitostí atd.), elektronických podatelen apod. nelze než se prakticky ztotožnit s kroky, které jsou podnikány, resp. které již podniknuty byly.

Existuje však řada oblastí, kde se nabízí možnost postoupit dále, než je záměrem, tak jak vyplývá z příslušných dokumentů:

Oblast „informační gramotnosti“ (dále „IT gramotnost“) pracovníků VS

Nyní:
V souvislosti se spontánním přesvědčením a praktickými poznatky o nutnosti využívání IT ve VS bývá zpravidla pro přijímání nových zaměstnanců VS požadována znalost práce s PC (jde snad dokonce o právně zakotvený požadavek od určitých funkcí výše). Není mi však známo, jak se tato kvalifikace prověřuje, do jaké hloubky a kým.
Cíl:
a) Legislativně zakotvit striktní požadavek na IT gramotnost všech nově přijímaných pracovníků VS (resp. striktně stanovit absolutní přednost přijetí takto kvalifikovaných pracovníků před ostatními v rámci výběrových řízení a striktně určit přijímání „IT negramotných“ pouze do pracovního poměru na dobu určitou s omezením doby trvání na – řekněme – dva roky, kdy se musí znovu vypisat výběrové řízení)
b) Stanovit termín (např. 4 roky) pro všechny stávající pracovníky, do kterého musí předložit osvědčení o IT gramotnosti (na místo těch, kdo tak neučiní, se vypisuje výběrové řízení a dále podle prvního bodu
Poznámka:
Jako doklad o IT gramotnosti bych navrhoval např. získání ECDL (viz www.ecdl.cz) – počítačového řidičáku. Pozor!!!: jakékoliv osvědčení o IT gramotnosti musí být vydáváno subjekty MIMO veřejnou správu – jakékoliv “vnitřní” osvědčení by vedlo k formálnosti a nekvalitnosti!!! Další zvyšování kvalifikace pomocí interních školení se tímto nevylučuje.
Důsledek primární:
V relativně krátké době se vytvoří dostatečné personální předpoklady pro fungování „bezpapírové“ VS a pro využívání IT ve větší míře a v dalších oblastech.
Důsledek sekundární:
Vzhledem k počtu pracovníků VS lze očekávat značný vzrůst povědomí o důležitosti IT gramotnosti ve společnosti a růst poptávky po získání IT kvalifikace jak ze strany pracovníků VS, tak i ostatních občanů. Zvýšením poptávky se zároveň zvýší nabídka služeb, spojených se získáváním IT kvalifikace, která (opět) nebude orientována výhradně na pracovníky VS, ale i na ostatní občany.

Využívání IT ke komunikaci, třídění a archivaci dokumentů

Pozn.:
U bank a pojišťoven tvoří náklady na zpracování, třídění a archivaci dokumentů cca 9% všech jejich nákladů (srov. Euro, květen 2000) a i když zřejmě neexistuje podobná statistika pro VS, lze očekávat, že údaj výrazně nižší rozhodně nebude.

Nyní:
Akční plán realizace SIP si klade za cíl, aby do konce roku 2002 bylo elektornickou formou povadeno 10% kontaktu ve VS. Jinými slovy: z 10% bude VS „bezpapírová“. Vzhledem k tomu, ze komunikace mezi orgány VS navzájem tvoří nezanedbatelnou část kontaktů ve VS a vzhledem k tomu, že nic nebrání tomu, aby během (řádově) měsíců byl uveden do praxe elektronický podpis, jde o cíl značně skromný.

Cíl:
Do 4 let vytvořit technické a personální (viz bod pojednávající o IT gramotnosti pracovníků VS) podmínky pro přechod VS z 90% na „bezpapírovou“ v oblasti kontaktu uvnitř VS a ze 100% v oblasti archivace dokumentů. Do dvou let pak převést VS na 100% „bezpapírovou“ v oblasti kontaktu s občany tam, kde je podání učiněno v elektronické formě.

Důsledek:
Vedle zlevnění VS by sekundárně VS sama iniciovala komunikaci s občany prostřednictvím IT, protože elektronická forma bude standardem, papírová forma bude reziduem, potřebným vyřizovat „papírově“ komunikaci s občany, kteří nemohou/nechtějí využívat IT a nikdo je do toho nesmí nutit. Vzhledem ke skutečnosti, že elektronická komunikace s VS bude plnohodnotná a přitom pohodlnější a levnější, vznikne logická tendence pořídit si počítač a připojení na www v každé domácnosti. Touha po pohodlí a ekonomická výhodnost postaví „domácí“ počítač na úroveň např. automatické pračky lépe, než nejsofistikovanější administrativní podpora „domácích“ počítačů.

Veřejnost, veřejná kontrola

Nyní:
Z legislativního hlediska jsou základními pilíři v této oblasti zákony 148/98 Sb. o ochraně utajovaných skutečností, 101/00Sb o ochraně osobních údajů a 106/99 Sb. o svobodném přístupu k informacím. Zjednodušeně řečeno je prvními dvěma vymezena oblast, která je neveřejná, zákon 106/99 stanoví možnost občanů vyžádat si jakoukoliv informaci. V praxi se však ukazují některé nedostatky zákona 106. Jde zejména o skutečnost, že konkrétní žádost o poskytnutí informace předpokládá alespoň částečné povědomí o tom, na co se vlastně občan chce ptát, dále o fakt, že možnost zpoplatnění poskytnutí informace může občana odradit a rovněž skutečnost, že není jasně vyřešeno, co dělat, hovoří-li proti poskytnutí informace například u smluv doložka o obchodním tajemství.
Na základě různých „lokálních“ a „oborových“ iniciativ byly vytvořeny webovské prezentace většiny institucí VS, rozdílné jak kvalitou, tak objemem poskytovaných informací. Na centrální úrovni byla zprovozněna Centrální adresa. Výhodou webovských prezentací je utříděnost informací a relativně snadná orientace, nevýhodou je nutnost permanentní údržby a aktualizace, stejně tak jako fakt, že koneckonců je na každé instituci, kterou informaci chce/bude prezentovat.
Pozn.: Z hlediska nutnost  aktualizace si zde neodpustím upozornit např. na to, že ÚVIS v rámci své webovské prezentace aktualit (jsou tam dvě) upozornuje na tendr, který byl uzavřen v roce 1998!

Cíl:
Zákonem stanovit povinnost VS zveřejnit na síti všechny informace, které nejsou ze zákona neveřejné.
Pozn.: Např. u smluv, které nemají zvláštní charakter (např. u dodávek, vztahujících se k otázkám bezpečnosti státu), není racionální důvod, proč by měly podléhat obchodnímu tajemství.Daňoví poplatníci mají nezpochybnitelné právo mít informace o tom, za co a za jakých podmínek se vydávají jejich peníze. Na druhou stranu je otázkou společenského konsensu, do jaké míry mají být veřejné infromace např. o subjektech, kterým jsou vypláceny sociální dávky. Dovedu si představit, že kromě informací automaticky zveřejňovaných na síti budou jestě informace, kde charakter „veřejnosti“ bude  ve smyslu nynějšího zákona 106 – tzn. že si je občan bude moci vyžádat ke konkrétnímu případu.
Šel bych dokonce nad rámec evropské směrnice, která vyjímá v povinnosti zveřejňovat výstupy, které mají „interní“ charakter.
Vzhledem k výše zmíněnému požadavku „bezpapírové“ VS nelze předpokládat, že by povinné zveřejňování všech informací vyžadovalo jakýkoliv technický problém.
Úloha „centra“ by pak mimo jiné spočívala především ve stanovení společného minimálního standardu společného pro všechny výstupy VS v pomoci vyhledávat v nich podle různých kritérií *) a případně zajistit automatickou aktualizaci odkazů na stránkách typu Centrální adresy.
*)Pozn.:  Centrálně by byl předepsán minimální standard údajů, který musí „hlavička“ jakéhokoliv výstupu z VS mít (např. datum a čas, označení pracovníka, který za výstup odpovídá, spisovou značku, věc… z nichž většina by mohla být generována automaticky – musí jít o co nejmenší zatížení pracovníků VS). Oborově a lokálně by pak logicky vznikaly (resp. jsou již částečně nyní) další standardy, podle kterých by se daly výstupy dále třídi a zpracovávat.

Důsledek:
Přístup k informacím by byl postaven na principu povinnosti VS zveřejnit výstup, nemá-li to zákonem zakázáno.
Téměř absolutní veřejná kontrola by si postupně vynutila zefektivnění VS (odstranění zbytečných činností či institucí) a posílení pocitu všech pracovníků VS, že se za svou činnost mohou zodpovídat nikoliv pouze svému nadžízenému, ale přímo daňovým poplatníkům.

Závěr

Navrhuji stávající opatření, která probíhají v oblasti IT ve VS rozsířit ve výše uvedených oblastech a tím v horizontu 4 let:

• Zabezpečit prakticky 100%ní IT gramotnost pracovníků VS

• Zreformovat VS tak, aby byla potenciálně 100%ně bezpapírová

• Zabezpečit téměř absolutní veřejnou kontrolu VS

to vše s omezením „centrálních“ zásahů na pouhá systémová opatření, podporující interakci samostatně se vyvíjejících lokálních a resortních informačních systémů.